1. 서 론
2. UNEA의 역사와 분야별 국제 동향
2.1. UNEP와 UNEA의 시작과 그 간의 활동
2.2. 분야별 국제 동향
3. UNEA-6 총회 요약 및 주요 이슈
4. 향후 전망과 우리나라의 대응
4.1. UNEA-6 이후의 국제회의들
4.2. IPCC 제7차 평가주기 및 AR7
4.3. TCFD와 TNFD
5. 결론 및 제언
1. 서 론
제6차 유엔환경총회(UNEA-6, United Nations Environment Assembly)가 2024년 2월 26일부터 3월 1일까지 케냐 나이로비에서 개최되었다. 이번 총회는 기후변화, 자연과 생물다양성 손실, 오염과 폐기물이라는 전 지구적 문제와 이를 해결하기 위한 다자주의(multilateralism)를 골자로 하였다.
국제기구는 주권을 가진 국가들 중 2개국 이상이 합의하에 만든 국제협력체다. 20세기에 들어서부터 교통, 통신의 발달과 국제 무역의 증대를 바탕으로 한 국제적 교류가 확산되고 전 지구적인 규모의 환경 문제가 대두되기 시작하였다. 그리고 이러한 문제 해결을 위해 국제적인 협의와 협력이 필요한 여러 안건에 대해 전 지구적으로 수많은 국제기구, 이사회, 의사결정기구들이 출현하였고 국제회의들이 개최되어왔다. 특히 최고 수준의 국제 환경 회의인 유엔 환경 총회는 2014년부터 시작되었다.
본 논문에서는 UNEA-6에서 다루어진 기후변화, 생물다양성, 오염과 폐기물 문제가 오늘날 어떠한 위기에 당면해 있는지 그리고 이를 해결하기 위해 어떤 국제적 협력이 이루어지고 있는지 정리하고자 한다. 또한 UNEA-6 개최의 의의와 주요 안건은 무엇이며 향후 전망은 어떠한지, 마지막으로 이러한 위기에 대응하기 위한 우리나라의 전략은 무엇인지 다루고자 한다.
2. UNEA의 역사와 분야별 국제 동향
2.1. UNEP와 UNEA의 시작과 그 간의 활동
1973년 1월, 스톡홀름 회의에서 채택된 ‘인간 환경 선언(환경이 생존권 자체의 본질이라는 것)’ 및 ‘국제 연합 국제 행동 계획’을 실행하기 위하여 유엔환경계획(United Nations Environment Program, UNEP)이라고 하는 국제기구가 설립되었다. UNEP는 지구 환경을 감시하고, 각 국가 정부를 비롯한 국제 사회가 환경의 변화에 따라 적절한 조치를 취할 수 있도록 보조하며, 환경 정책에 대한 국제적 합의를 이끌어내는 것을 목적으로 한다. UNEP의 지난 50년간 주요 활동 내용은 다음과 같다(Fig. 1).
UNEP에서는 기후변화에 영향을 미치는 오존층의 파괴를 막기 위한 비엔나 협약(1985), 몬트리올 의정서(1987)를 시작으로 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) 설립(1988)과 온실가스 감축에 관한 코펜하겐 협정(2009), 파리협정(2015), 1990년부터 2023년까지 계속된 IPCC 평가보고서 발간 등 기후변화 대응을 위한 활동을 계속해왔다.
또한 생물다양성 보호를 위해서는 CITES (Convention on International Trade in Endangered Species, 1973), 생물다양성 협약(1992), 나고야 의정서(2010) 등의 체결과, IPBES (Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) 설립, 10년 단위 생태계 복원 계획 수립, 쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크 채택 등이 이루어졌다.
한편 오염과 폐기물에 관해서는 대기 중 오염물질의 국가 간 장거리 이동을 규제하기 위한 CLRTAP (Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, 1979)을 시작으로 폐기물과 오염 물질의 관리에 관한 바젤 협약(1989), 로테르담 협약(1998), 스톡홀름 협약(2001)이 채택되어 하나의 사무국에 의해 관리되고 있다. 또한 수은 규제를 위한 미나마타 협약, 플라스틱 오염 대응 정부 간 협상 위원회 활동 등이 이어지고 있다.
2.2. 분야별 국제 동향
2.2.1. 기후변화 분야
지속 불가능하고 불평등한 에너지 및 토지의 이용과 무분별한 화석 연료의 사용으로 인해 2011-2020년 전 지구 표면 온도가 1850-1900년 대비 1.1°C 상승하였고 지구온난화는 분명하게 진행되고 있다(IPCC 2023). 지난 2022년 제27차 유엔기후변화협약(UN Climate Change Conference, UNFCCC) 당사국총회(COP27)에서는 지구 온도의 상승폭을 산업화 이전 수준 대비 1.5°C로 제한하겠다는 파리협정에서의 논의가 재확인되었다. 그러나 지구온난화는 빠르면 2027년에 1.5°C 임계값을 초과할 것으로 예상된다(UNEA 2024).
정책적으로는 지구온난화를 제한하기 위해 이산화탄소의 누적 배출량을 줄이고 인위적인 이산화탄소 제거법을 이용한 전 지구적 탄소중립이 필수적으로 여겨지고 있다. 일반적으로 혼용되는 net-zero와 탄소중립에는 차이가 있는데, net-zero는 인위적으로 배출된 온실가스의 양과 자연적으로 제거된 양이 균형을 이루어 순배출량이 0이 됨을 의미하는 것이고, 탄소중립은 보다 넓은 의미에서 탄소상쇄나 탄소제거를 포함한다(IPCC 2021). 특히 자연적 과정을 기반으로 한 NbS (Nature-based Solutions)는 탄소중립 달성의 중요한 수단이며 파리협정은 당사국의 생물다양성과 생태계 보전 중요성 인식을 요구하고 있다(Woo 2023).
2.2.2. 생물다양성 분야
세계의 생물다양성은 인류 역사상 가장 빠른 속도로 파괴되고 있다(UNEA 2024). 유엔 생물다양성 10년(UN Decade on Biodiversity 2011-2020)동안 많은 국가가 노력을 기울였으나 2010년에 수립된 아이치 생물다양성 목표를 달성하기에는 부족했다고 여겨진다. 국제적 차원에서 20개의 목표 중 완전히 달성된 목표는 한 개도 없으며 6개의 목표만이 부분적으로 달성되었기 때문이다(CBD 2020). 세부목표를 기준으로 38개 목표가 미달성 상태이며, 생물다양성에 유해한 보조금 최소화 또는 폐지, 천연자원 사용이 생태계 안전에 미치는 영향 제한, 자연 서식지 손실률 최소화, 어업의 생태계 영향 제한 등을 포함해 9개 목표가 변화 없음으로 나타났다. 서식지 황폐화 및 파편화 감소 등의 4개 목표는 오히려 멀어졌으며, 생물다양성 보전과 관련된 6개 세부목표만이 진전 있음으로 판정 받았다(CBD 2020).
한편 토지 및 해양 이용 변화, 과잉 이용, 기후변화, 오염 및 침입외래종의 영향 등이 현재와 같이 유지될 경우 생물다양성 및 생물다양성 제공 서비스 기능은 2050년까지는 지속적으로 감소할 것으로 보인다 (CBD 2020).
지난 2022년 12월에는 Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework(쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크, KM GBF)가 체결되었다. KM GBF는 2030년까지 지구상의 생물다양성을 보호하기 위한 전 지구적 차원의 약속이라고 할 수 있는데, 기존의 생물다양성 전략 계획과 다른 가장 중요한 특징은 생물다양성 보호를 위한 구체적이고 실제적이면서도 상향 설정된 23개의 실천목표들로 구성되어 있다는 점이다(Park 2023).
2.2.3. 오염 및 폐기물 분야
전 세계의 공기, 물, 토지 오염이 우려할 수준으로 증가하고 있으며 오염으로 인해 매년 900만명의 조기 사망이 일어나고 있다(UNEA 2024). 특히 오염(플라스틱 오염)은 현재 문제 해결을 위한 다자주의적, 해결 지향적 국제 활동의 중심에 놓여 있는데, 제3차 유엔환경총회에서의 ministerial declaration (‘Towards a pollution-free planet’)과 제4차 총회에서 이어진 이행 계획을 거쳐 제5차 총회에서는 플라스틱 오염을 종식시키기 위한 법적 구속력이 있는 최초의 국제 협약을 제정하기로 175개국에서 합의하였다(IISD 2024).
G7, G20, WTO등의 다자협력체와 주요국가들은 지속가능한 플라스틱 생산과 소비, 재활용률 제고, 폐기물 처리 개선, 해양 폐기물 문제 해결을 위해 노력하고 있다. G7과 G20은 주로 해양 플라스틱 폐기물 문제에 집중하고 있으며 WTO는 플라스틱 자원순환성을 높이기 위한 방안을 모색하고 있다. EU는 단순히 플라스틱 문제 해결을 위해 노력할 뿐만 아니라 순환 경제 구축을 위한 국제 논의에 적극적으로 참여하고 있으며, 미국은 그동안에는 플라스틱 폐기물 처리에 있어서 수출이나 매립에 의존하고 있었지만 점차 관련 인프라 투자를 늘리고 제도를 개선함으로써 내부적으로 재활용률을 높이고자 하고 있다(Lee 2022).
3. UNEA-6 총회 요약 및 주요 이슈
지난 2월 26일부터 3월 1일까지 개최된 제6차 유엔환경총회가 성공적으로 마무리 되었다. 이번 회의에는 182개 유엔 회원국, 시민사회, 토착민, 국제기구, 과학자, 민간 부문 대표 포함 7000여명이 참석하였다. 본 총회 전 2월 19일부터 23일까지는 상임대표위원회(Open-ended Committee of Permanent Representatives, OECPR-6)에서 결의안과 결정을 협상한 후 최종 협상과 채택을 위해 UNEA에 내용이 전달되었다. 또한 UNEA-6에 앞서서 또는 동시에 글로벌 주요 그룹 및 이해관계자 포럼, 청소년 환경 총회, 국제 자원 패널 회의, 기후 및 청정 공기 컨퍼런스, 유엔 환경 과학-정책-비즈니스 포럼, 플라스틱 오염 종식을 위한 우호국 연합, 도시 및 지역 정상회담 등의 행사가 개최되었다.
UNEA 개최 이전(2000-2012)에는 2002 지속가능 개발에 관한 세계 정상회담에서 국제 환경 거버넌스를 위한 강화된 제도적 구조에 관한 요구 사항을 검토해야한다는데 동의한다는 말뫼 각료 선언의 채택, 국제 화학물질 관리에 관한 전략적 접근 방식 수립, 기술 지원 및 역량 강화를 위한 발리 전략 계획, 글로벌 수은 문제를 해결하기 위한 조치를 검토하고 평가하기 위한 임시 개방형 실무 그룹 설립, IPBES 설립과 같은 주요 국제적 협의가 수행되어왔다.
그리고 마침내 UNEA-6는 지구가 당면한 가장 큰 위기라고 할 수 있는 기후변화, 생물다양성 손실, 폐기물과 오염 문제를 통합적으로 논의하는 자리가 되었다. UNEP 사무총장 Inger Andersen은 다가오는 미래를 위해 전 지구가 정치적 입장 차이를 벗어나 삼중의 지구 위기(‘triple planetary crisis’)를 해결하기 위해 노력하고 단결해야 한다고 주장하였다. 따라서 이번 회의에서는 평화롭고 공평하며 지속가능한 미래를 위해 환경 기반을 강화할 수 있는 강력한 결의안의 마련과 Multilateral Environmental Agreements (MEAs)의 중요성이 더욱 강조되었다(Table 1, IISD 2024).
Table 1.
International environmental policy and governance issues
특히 이번 총회에서는 여러 환경 문제들이 서로 연결되어 있듯이 해결책도 상호 연결되어야 한다는 의견이 주를 이루었으며 따라서 MEA 간의 긴밀한 협력이 이루어질 수 있도록 UNEA에서 기능해야 할 것으로 생각된다. 특히 이번 총회는 다자간 환경 협정의 날을 개최하여 BRS (Basel, Rotterdam, and Stockholm Conventions) MEAs뿐만 아니라 모든 MEA가 모여 토론을 진행함으로써 다양한 분야에 대해 서로 인식하고 알아갈 수 있는 기회가 되었다는 점에서 의의를 갖는다.
나이로비 UN사무소 사무총장 Zainab Hawa Bangura는 나이로비 캠퍼스 개조를 위한 재조림, 태양열 및 폐기물 관리를 위한 개조 계획 등에 대해 상세히 발표하였다. 또한 많은 지역 단체들이 Kunming-Montreal GBF, GCF (Global Framework on Chemicals), UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea), INC (Intergovernmental Negotiating Committee on and international legally binding instrument on plastics pollution) 등의 국제적 협의에 대해 우호적 반응을 보이며 동의하였다. 지역 또는 소속에 따른 각 그룹은 삼중 위기 이외의 추가적인 환경 문제, 책임 소재, 특정 그룹 보호에 관한 다양한 의견을 제시하였다(Table 2, IISD 2024).
Table 2.
Representative opinion of each group of UNEA-6
한편, 이번 총회에서는 결의안의 질보다 양이 중요시 되어서는 안된다는 것과 함께 몇 가지 우려 또는 논쟁이 있었다. 먼저 본 총회에 앞서 열린 OECPR에서는 단 하나의 문안도 합의되지 않았으며 전체 위원회에서 승인된 결의안도 10개에 불과하였다. 또한 많은 개발도상국 대표들이 장관 선언문에서 ‘공통이지만 차별화된 책임 원칙’에 대한 언급이 삭제되는 것에 우려를 표명하였다. 수많은 국제기구와 협의체, 회의 등이 생겨나고 운영되고있는 만큼 독립적인 임무와 범위를 나누기도 점점 어려워지고 있는데, 예를 들어 토지 황폐화에 관해 어떤 부분이 UNEP의 관할 하에 있어야 하며 어떤 측면은 UNCCD를 따라야 하는지, SRM (Solar Radiation Modifications)에 관해 UNEP이 주가 되어야하는지 IPCC와 UNFCCC가 주가 되어야 하는지 등에 관한 정확한 구분이 필요하다. 아직 검증되지 않은 기술의 배포가 문제가 될 수 있다는 점에서 SRM에 대한 우려도 계속되었으나 UNEP에서 자체적으로 SRM을 처리할 역량이 없는 국가를 지원할 수 있을 것으로도 보인다.
4. 향후 전망과 우리나라의 대응
4.1. UNEA-6 이후의 국제회의들
2024년 3월 이후로도 Plastic Pollution INC-4, UNFF (United Nations Forum on Forests), CBD (Convention on Biological Diversity), UNFCCC COP를 비롯해 기후변화, 생물다양성, 폐기물에 관한 여러 국제회의가 개최되었거나 개최될 예정이다. 특히 2024년 11월 25일부터 12월 1일까지는 대한민국 부산에서 유엔플라스틱협약 성안을 위한 제5차 정부간협상위원회(INC-5)가 개최되었다. INC-5에는 전세계 178개 유엔회원국 정부대표단과 국제기구, 산업계, 학계의 이해관계자 4천여 명이 참석하였으며, 우리나라 역시 환경부, 외교부, 산업통상자원부, 해양수산부 관계관으로 구성된 정부대표단이 참석하였다. 유엔플라스틱협약의 경우 그동안 네 차례의 정부간협상위원회가 개최된 바 있으나 플라스틱 생산 감축과 제품 내 화학물질 규제 등의 핵심 쟁점에 대해 국가 간 이견이 큰 상황이었기 때문에 대한민국 정부는 이번 5차 위원회에서 협약이 체결될 수 있도록 노력을 기울였다. 그러나 이번 위원회 역시 당사국들이 합의에 도달한 지표는 대체로 증가하였으나 사우디아라비아를 비롯한 산유국들의 플라스틱 생산 규제 거부 등 국가간 이견으로 인해 최종 합의를 보지 못하고 종료되었다. 2025년 추가 회의(INC-5.2)의 개최 시점과 비용 문제 역시 쟁점으로 남았다. 우리나라는 관계부처가 협심하여 성안을 위해 노력하였으나 회의 운영 자체에 관한 여러 미비점들이 제기되어 추후 국제회의의 성공적인 개최를 위해서는 근본적인 개선책이 필요할 것으로 생각된다.
4.2. IPCC 제7차 평가주기 및 AR7
2023년 7월부터 제7차 평가주기가 시작되었다. 우리나라에서는 탄소중립녹색성장위원회와 기상청의 주최로 ‘23년 11월에 ‘기후변화에 관한 정부 간 협의체 제7차 평가주기 대응 방안 토론회’를 개최하였다. 본 토론회에는 기상청, 국립기상과학원, 포항공과대학교, 한국환경연구원, 온실가스종합정보센터, 한국기후변화연구원, 국립수산과학원, 국립산림과학원, 서울대학교 등 각 분야의 전문 연구 기관이 모여 AR7 (IPCC 7th Assessment Report) 대응을 위한 정책적 지원 방안을 논의하였으며, 제7차 평가주기에서 고려하고 있는 세 가지 중점 사항은 다음과 같다. ① 기후변화 문제 해결을 위한 단기 기후 행동의 시급성, ② 기후 재정의 강화, ③ 기후 행동에서의 형평성(역사적 책임, 취약성 및 사회적 고려 등). 여기에 대한 우리나라의 대응 방안은 국내 대응 협의회 개편(과학, 영향·적응·취약성, 완화, 온실가스 전담 등 4개 실무그룹), 제7차 평가주기에 참여할 국내 젊은 과학자 지원·양성, 국내 연구진의 기후변화 국제 공동연구 참여율 제고, 국제 기후변화 R&D 발굴 등이 될 예정이다.
4.3. TCFD와 TNFD
2021년 UNEP FI (UNEP Finance Initiative)와 UNDP (UN Development Programme), WWF (World Wildlife Fund) 등의 주도로 자연자본 정보 공시에 관한 국제적 이니셔티브인 TNFD (Taskforce on Nature- related Financial Disclosures)가 설립되었다. TNFD는 기업 및 금융기관의 자연자본 위험 유발 여부와 대응 현황에 대한 공시 체계 개발을 목적으로 한다. 이 때 자연자본은 동식물 등의 생물적 요소와 대기, 물, 토양, 광물 등의 비생물적 요소를 모두 포함하는 개념으로 이러한 자연자본의 손실이 재무적 위험으로 직결될 수 있다는 문제의식에서 TNFD의 설립이 시작되었다. TCFD (Taskforce on Climate-related Financial Disclosures)와 TNFD의 주요 차이점은 TNFD의 경우 자연을 대상으로 하므로 위치와 지역성 중요성이 크고 TCFD가 온실가스 배출 중심인 것과 다르게 사회적 측면 등 다중적 요소를 평가해야한다는 점이다.
한편, 여러 베타버전을 거쳐 2023년 9월 TNFD 최종 권고안이 발표되었다. 전 세계 940여 개 글로벌 기업들이 TNFD 포럼에 가입하였으며 국내에서는 KT&G를 포함한 5개 기업과 국립생태원이 공공기관 최초로 포럼에 가입하였다. TNFD는 향후 TCFD와 함께 기업 및 기관의 ESG 공시 표준화 모델 역할을 할 것으로 기대되며, TCFD가 자율공시임에도 ESG 공시 차원에서 확대되었다는 점, TNFD의 자연자본 위험이 TCFD의 기후 위험과 밀접하게 연관되어 있다는 점을 고려할 때 두 개 공시 체계를 동시에 고려해야 할 것으로 판단된다(Yeo 2023).
5. 결론 및 제언
기후변화 대응과 생물다양성 보전은 서로 본질적으로 연결되어 있다. 기후변화가 산불, 홍수, 가뭄 등의 재해를 촉발하여 자연의 파괴를 가속화하고 이렇게 손상된 생태계는 다시 기후변화의 주요 원인이 되기 때문이다. 따라서 NbS와 같은 문제 해결방안이 대두되고 있으나 생물자원, 특히 산림을 기후변화 대응을 위한 탄소흡수원으로 이용함에 있어서는 단순림 조성, 생태계 교란 등 두 개의 해결과제가 상충하는 지점을 보이기도 한다. 하지만 생물다양성은 2015년에 각각 채택된 ‘지속가능발전을 위한 2030 의제(2030 Agenda for Sustainable Development)’ 및 UNFCCC의 핵심 사안이다. 파리협정 이행을 위한 각국의 국가 온실가스 감축 목표 중 78%가 NbS를 기후완화 또는 적응계획의 중요 이행 수단으로 명시하고 있으며 필요한 온실가스 순감축량의 약 3분의 1을 NbS를 통해 달성할 수 있다.
오염과 폐기물 문제 역시 플라스틱을 생산하고 만들어내는 데에는 화석연료가 이용되며 그 과정에서 엄청난 양의 온실가스를 배출한다. 무분별한 폐기물의 배출과 비체계적인 관리 및 그로 인한 오염은 인간의 삶뿐만 아니라 지구상의 여러 생물종에게도 종 그 자체와 그들의 서식지에 막대한 피해를 입힌다. 특히 많은 해양생물종들이 플라스틱 오염으로 인한 멸종위기 상황에 놓여있다.
이번 총회에서 UNEP 사무총장은 현재의 세상은 행동, 속도, 그리고 실질적이고 지속적인 변화를 필요로 한다고 발표하였다. 따라서 앞으로는 얼마나 많은 국제적 협의가 이루어지고 조항이 만들어지고 있는가가 아니라 실제적으로 얼마나 많은 국가, 그룹, 전문가들이 각자의 이해관계가 아니라 당면한 위기를 해결하기 위해서 행동하는가에 따라 문제 해결의 핵심 사항이 될 것이다.
