1. 서 론
2. 연구 방법
2.1 조사지 개황
2.2 조사 및 분석
2.2.1 자료수집 및 지도 작성
2.2.2 자연침해 분석
2.2.2.1 요소별 등급과 가중치
2.2.2.2 자연침해 조정 평가
3. 연구결과
3.1 대상지의 비오톱과 경관 현황
3.2 자연침해조정 평가
4. 결 론
1. 서 론
국토관리에 있어서, 보전과 개발은 양립하기 어려운 것으로 간주되어 왔으나, ’92년 유엔환경개발회의 이후 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전 (ESSD)이 전 지구적 화두로 제시되면서 선진국을 중심으로 조화로운 제도와 정책 개발에 많은 노력을 기울여 왔다 (Ministry of Environment et al. 2013). 이미 훼손된 국토의 생태적 건전성 회복은 쉬운 일이 아니며 기존의 국토관리 패러다임을 획기적으로 전환하는 노력이 수반되어야 한다. 2013년 정부에서는 여태까지의 국토관리가 국토의 이용과 보전을 조화시키기 보다는 개발에 치중하고 있었다고 진단하고 앞으로는 환경과 조화를 이루는 개발을 유도하고 국토･도시계획과 환경계획을 연계함으로써 지속가능한 국토를 창조하는 것을 국정과제로 선정했다. 이를 토대로 2015년 12월 환경정책기본법 제4조에 국토계획과 환경계획 연동에 대한 내용이 반영됐고, 2016년 12월 국토기본법 제5조에도 동일한 내용이 시행됐다 (National Law Information Center 2016). 이에 따라 도시생태현황지도를 포함한 환경공간정보를 활용한 친환경적인 연계 방안이 필요하게 됐다. 도시생태현황지도는 각 지자체의 자연 및 환경 생태적 특징과 가치를 반영한 정밀 공간 생태정보지도이다 (National Institute of Environmental Research 2013). 환경부는 2013년 12월 ‘도시생태현황지도의 작성방법에 관한 지침’을 고시하고 도시생태현황지도의 작성에 대한 표준을 마련했다 (Ministry of Environment 2013).
그간 여러 연구에서 국토계획과 환경계획의 연동의 효율적 수단으로 독일의 자연침해조정 (Eingriff-sregelung) 규정을 소개하고 국내 도입 필요성을 제기해왔다 (Choi et al. 2012). 독일의 자연침해조정은 1976년 독일의 연방자연보호법에 규정된 것으로 개발사업에 따른 자연생태와 경관 침해를 가능한 피하거나 저감하고, 발생할 훼손 정도를 평가하여 구체적인 복원 또는 대체 방법을 강구하도록 한 법적 규정이다 (Choi et al. 2012). 자연침해조정 규정은 개발에 따른 생태적 단절 및 자연훼손에 대한 예방과 경관보전을 계획단계에서부터 고려하기 위한 실행수단으로, Choi and Choi (2012)는 이 규정이 국내의 국토기본법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 환경정책기본법 등에서 강조하고 있는 자연훼손 방지와 경관조화를 구체적으로 실행할 수 있는 수단이 된다고 했다. 환경부는 2015년 말 ‘제3차 자연환경보전 기본계획 (2016-2025)’을 수립하면서, 국토 개발행위에 따른 자연환경영향을 최소화하고, 대체･관리･복원 및 비용 부담을 위한 ‘자연훼손 (침해) 조정’ 체계 도입을 추진할 계획을 포함했다 (Ministry of Environment 2015).
이에 따라, 본 연구에서는 개발이 예정되어 있는 지역을 대상으로 개발에 따른 침해지역을 산정, 침해조정 예측 및 적용을 위해 독일의 사례를 국내 현실에 맞도록 수정･보완하고, 도시생태현황지도, NDVI, 경관지도 등 공간환경정보지도를 작성 및 분석하여 국토계획과 환경계획간 연동 이행방안을 제시하고자 했으며, 연동 수단으로서의 도시생태현황지도에 대한 활용 방안도 아울러 제시하고자 했다. 이러한 결과를 바탕으로 도시생태현황지도의 다각적인 활용뿐만 아니라, 침해조정을 통한 지속가능한 개발계획 및 관리 방안 제시로 국토-환경정책의 정책적 연결고리로서 효과적인 환경계획 추진에 대응할 수 있기를 기대한다.
2. 연구 방법
2.1 조사지 개황
본 연구는 과천시 주암동 기업형 임대주택 공급촉진 계획지구를 대상으로 했는데 (Fig. 1), 이는 그린벨트 지정지역 해제 후 공공주택단지 조성이 예정되어 있어 2013년에 작성된 도시생태현황지도로 개발 이전인 현재의 비오톱 등급 파악이 가능하기 때문이다. 대상지 면적은 도시생태현황도 1등급 지역을 일부 포함한 화훼단지 밀집 지역 총 929,080 m2로, 토지이용계획 (안)에 따르면, 주택건설용지, 상업시설용지, R&D시설용지, 업무시설용지, 화훼종합센터로 활용될 계획이다 (한국주택관리공사, 2016). 과천시의 도시생태현황지도 (2013)에 따르면, 하우스 재배지 (59%), 밭 (11%), 활엽수림 (5%)으로 구분되며, 대상지의 74%가 비오톱 등급 2등급이고, 남쪽 일부에 1등급 지역 (12%)이 분포하고 있다. 경관 (풍경)지도에서 볼 때, 원예시설, 산림 및 농경문화 경관이 지배적인 지역이다.
2.2 조사 및 분석
2.2.1 자료수집 및 지도 작성
개발로 인해 자연침해가 발생될 항목을 고려해 2013년 제작된 과천시 도시생태현황지도의 비오톱 유형도, 비오톱 평가도를 수집했고, 경관･휴양기능에 미칠 영향을 고려하기 위해, 대상지역의 경관지도를 작성했다. 경관지도는 독일의 베를린 (Berlin 2011), 함부르크 경관지도 (Hamburg authority for Urban Development and Environment 2010)를 바탕으로 대상지에 지배적인 경관을 개별공간으로 구분하여 풍경 요소를 도출했다. 또한, 대상지 식생의 정확한 분포 범위와 활력 정도를 파악하기 위해, 다중분광카메라 (M4C)를 장착한 무인항공기 (eBee, UAV)로 고도 100 m에서 촬영한 영상을 Eq. 1에 따라 정규식생지수 (Normalized Difference Vegetation Index, NDVI)를 산출했다. 대상지역의 식생분류를 위해, 대상지역 인근의 식생과 비식생 분광데이터를 수집했다. 수집된 데이터는 식생의 분포와 상태에 따라 파장대별 차이를 나타내는데, 식생의 상태가 좋은 경우 근적외선 (Near Infrared Radiation, NIR)에서 높은 반사율을 나타내고, 그렇지 않은 경우 반대의 결과값을 갖는다. 다중분광영상과 수치표고모형을 이용해 대상 지역의 식생만 추출한 후, 지도에 나타냈다.
NDVI = (NIR (band 5)-Red (band 4)) / (NIR (band 5) + Red (band 4)) (Eq. 1)
2.2.2 자연침해 분석
과천시 주암동 기업형 임대주택 개발 계획지구 현장조사를 바탕으로 자연침해조정 평가에 필요한 환경정보지도를 작성했으며, 환경영향평가 토지이용계획 (안)을 토대로 환경에 미치는 영향 여부를 확인했다. 본 개발계획으로 녹지를 포함한 생태적 가치가 비교적 뛰어난 지역의 자연 침해가 발생된다면 그 영향 범위를 예측하여 침해를 미연에 방지하거나 불가피하게 발생하는 침해에 대한 대체방안을 모색하고자 했다. 여기서 적용한 자연침해조정은 독일에서 2011년 발표되어 2013년에 최종 수정된 독일 베를린의 자연침해 분석･평가 매뉴얼을 토대로 했다 (Berlin 2011). 자연침해에 대한 평가는 크게 생물적 요소와 비생물적 요소 2개 유형으로 분류하고, 각 유형을 총 5개의 항목으로 구분하여 항목별 평가 기준, 등급 및 가중치를 산정했으며, 산정된 결과를 바탕으로 침해정도의 정량적인 계산에 활용했다. 2개 유형은 식물, 동물 등의 포괄적인 생물적 요소와 풍경･휴양기능적인 요소로, 생물적 요소는 각 지자체에서 작성하고 있는 도시생태현황지도의 적극적인 활용 방안으로 적용했고, 풍경･휴양기능적인 요소는 아직 국내에서는 다소 생소하나 독일의 사례를 참고하여 도시환경의 중요한 요소가 될 수 있는 경관적인 부분을 고려하여 적용했다. 이는 자연환경을 구성하는 요소인 토양, 기후, 물, 야생동식물, 비오톱 등이 서로 연결되어 있고, 보호대상을 포함한 모든 자연은 생태계 건강과 경관, 휴양을 통해 인간에게 도움을 준다는 자연에 대한 독일의 사고를 배경으로 하고 있다.
2.2.2.1 요소별 등급과 가중치
침해조정 적용을 위해 추출한 생물적 요소는 보호목표를 비오톱 환경 내에서 생물이 각각의 개체수를 유지하는데 두었고, 비오톱유형, 비오톱평가, NDVI의 등급과 가중치는 각각 최하-최상까지 3-5등급, 가중치는 동일하게 10으로 구분했다. 비생물적 요소로 풍경과 휴양기능에서는 보호목표를 풍경의 다양성과 독특함, 아름다움의 보존 및 자연경관의 기능 보장에 두었다. 평가기준인 경관에 대한 인지성과 시각적 장애 요소는 각각 4개 등급과 3개 등급으로 구분하고 가중치는 10과 6으로 구분했다 (Table 1).
생물적 요소의 등급을 구분한 기준은 Table 2와 같다.
풍경과 시각적 장애 요소에 대한 경관요소의 등급을 구분한 기준은 Table 3과 같다.
2.2.2.2 자연침해 조정 평가
각 항목의 기준별 가중치를 고려해 다음과 같은 방법으로 자연침해 조정을 위한 평가를 실시했다. 비오톱 유형, 비오톱 평가, NDVI, 경관 인지성, 시각적 장애요소의 총 5개 항목을 가중치에 따라 환산하고 이를 공간분석 기법의 중첩분석을 활용하여 결과값을 도출했다. 도출된 결과는 대상지를 Equal Interval에 의하여 녹지의 질 및 생태적 가치가 비교적 좋은 지역에서부터 나쁜 지역으로 분류했다. 구분된 지역 중 생태가치가 좋은 지역 (Fig. 3의 G1, G2)을 최종 침해조정 대상 지역으로 선정하고, 과천시 주암지구 토지이용계획 (안) 상의 계획 대상지에 비교대하여 비교･분석 했다.
3. 연구결과
3.1 대상지의 비오톱과 경관 현황
대상지역의 비오톱 등급과 유형은 Fig. 4 (a), (b)와 같다. 경관지도는 Fig. 4 (c)와 같은데, 대상지의 지배적인 경관 유형으로 분류하여 지도로 구축했으며, 그 유형은 독일 베를린의 자연침해 분석･평가 매뉴얼의 경관지도 구분 항목을 국내 실정과 대상지 특징에 맞게 수정･보완했다.
3.2 자연침해조정 평가
생물적 요소 등급 (Table 2)과 가중치를 적용해 나타낸 지도는 Fig. 5와 같다.
풍경과 시각적 장애 요소에 대한 경관요소의 등급 (Table 3)에 따라 대상지역에 등급과 가중치를 적용해 나타낸 지도는 Fig. 6과 같다.
각 항목의 기준별 가중치를 고려해 자연침해 조정을 위한 평가를 실시한 결과, 사업대상지 북측과 남측 일부를 제외한 전체 약 878,300 m2에서 현재의 대상지역 내에서 비교적 녹지의 질 및 생태가치가 높은 지역의 면적은 약 339,900 m2로, 이는 사업대상지 전체의 약 40%를 차지했다. 특히 대상지 남측으로 연결되어 있는 산지 일부분은 대상지가 수도권 지역에 위치하고 있음에도 불구하고 그 상태 또한 양호한 것으로 나타났다. 이를 개발 계획 (안)과 비교하면, 계획 (안)에서 녹지 및 생태가치가 높은 지역이 차지하는 총 면적은 약 151,400 m2로 개발로 인해 감소하는 면적은 약 188,500 m2로 전체 면적의 약 20%에 해당 된다.
도출된 결과를 바탕으로 다음과 같은 침해조정 (안)을 제시했다. 침해조정을 위한 최소 목표 면적은 사업 전의 가치가 가장 뛰어난 구역 G1의 전체 면적 이상을 최소한 확보하는 것이다. 특히 침해조정의 근본 취지인 가치가 뛰어난 지역의 보존이라는 점을 염두에 두고, 가치가 비교적 떨어지는 지역에서의 신규로 신설되는 공원･녹지 계획 면적을 제외한 계획상 G1, G2 그룹 즉, 가치가 뛰어난 지역에서 개발로 인하여 축소된 면적을 중심으로 비교･분석했다. 그 결과, 침해 조정을 위한 추가 확보가 필요한 면적은 약 33,300 m2로 도출되었다.
Fig. 8은 사업 전후의 생태적 가치가 높은 지역을 비교･분석하여 대상지구 계획 (안)에 확보할 수 있는 침해조정 대응방안을 제시한 것이다. 도면에서 짙은 녹색으로 표시된 지역이 추가 확보를 위해 설정한 기준 면적 약 33,300 m2에 해당하는 검토 대상지로서, 기존의 가치가 뛰어난 지역을 최대한 보존하는 방안을 우선적으로 검토하여 다음과 같이 계획하였다. 우측 하단은 과천시 도시기본계획상 (상위계획)에 제시하고 있는 과천시 녹지 네트워크의 일부를 따라 남북으로 연결하는 내부녹지축을 확보하는 방안이다. 이 지역은 대상지 내에서도 비교적 보전 가치가 높은 지역이며, 대상지 남쪽의 녹지와의 연결성도 고려해야 할 지역으로 기존의 계획보다 연결성을 강화하고 공간을 확보하여 계획하였다. 중앙 지역은 보전 가치가 높은 지역 중 일부이기도 하며, 개발 계획에서도 녹지로 구성하고 있어 현황 상 비교적 가치가 뛰어난 지역을 중심으로 녹지의 일부를 확장하여 계획하였다. 좌측지역은 개발 계획에서 크게 두 블록이 연접하고 있는 지역으로서, 대형 블록 사이에 동서를 연결하여 주는 녹지통로를 계획했다. 그 외에, 접근 편의성을 고려한 중앙 공원의 조성이라든지, 옥상녹화나 벽면녹화를 통한 녹색 단지의 조성 등을 통해 계획 지역의 녹지를 추가 확보하는 방안을 제시했다.
4. 결 론
본 연구에서 침해조정 제도는 개발계획 시, 도시생태현황지도와 경관지도를 포함한 공간환경정보지도를 기반으로 자연 훼손에 대한 평가와 함께 대응 방향을 제시할 수 있는 기준 역할을 할 수 있음을 알 수 있다. 개발에 대한 제약 혹은 개발행위 금지가 아닌, 현재의 생태환경의 변화와 변화에 따른 대책을 찾으려고 한다는 입장에서 보면 오히려 적극적 개발을 유도할 수 있는 역할도 가능하다.
따라서, 자연침해조정은 지속가능한 개발을 유도하기 위한 법적 근거로 국토정책과 환경정책이 상호 협력하도록 하는 연결고리 역할을 할 수 있다. 지자체의 자연 및 환경 생태적 특징과 가치를 반영한 도시생태현황도와, 경관 요소를 포함한 환경자료들을 개발계획에 적용해 봄으로써 지구 내 자연생태계와 경관의 피해를 사전에 저감하고, 불가피한 개발로 발생할 수 있는 훼손에 대해서는 대체조치를 통해 관리하는 방안을 제시한다는 점에서 기존의 그린벨트 해제시 일부를 원형보전지로 보존하거나 생태면적률을 적용하는 것과는 차별성 있음을 알 수 있다. 이러한 연구결과를 통해, 자연침해조정 제도가 국토개발에서 필연적으로 발생할 수밖에 없는 훼손의 정도를 최소화하고, 계획단계에서부터 관리할 수 있는 국토-환경정책의 정책적 연결고리로의 활용 장치가 가능함을 뚜렷이 보여주었다.
이와 더불어 독일의 자연침해조정을 국내에 적용해 본 결과, 도시생태현황지도에서 포함하고 있는 환경생태 정보를 활용해 훼손에 대한 대응 정도를 제공할 수 있는 효과적인 도구 중 하나임에 틀림없다. 지금까지의 도시생태현황지도 작성 지자체 활용 사례는 서울시를 제외하고는 의사결정의 보조적인 역할로서의 활용이 대부분이었다. 그러나 이번 적용에서 도시생태현황지도 데이터를 공간분석에 직접 활용하여 자연침해 면적을 산정하고 이를 조정수단으로 제시함으로써, 보다 직접적이고 객관적인 활용이 가능했다. 이것은 지자체가 구축한 도시생태현황지도를 정책 입안자 이외에도 다양한 층에서 활용할 수 있는 계기를 마련하였다는데도 의미가 있다.
본 적용사례는 국토계획과 환경계획 연동제의 지원수단으로, 도시생태현황지도를 포함한 환경자료를 효과적으로 국토계획에 활용할 수 있는 하나의 사례 및 방안이 될 것이다.
